老旧小区改造加力为何以2000年为时间界限？如何投入？

老旧小区改造作为城市更新的重要切口正被“着力推进”。

3月9日下午，十四届全国人大三次会议举行民生主题记者会。住建部部长倪虹谈及接下来城市更新工作的规划时提到，“将下功夫实施一批惠民生、促发展、防风险的更新项目”。其中，“2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入改造范围，因地制宜实施改造”成为“惠民生”更新项目的重要部署。

2020年7月国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》曾提出，城镇老旧小区是指城市或县城(城关镇)建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)。

这份国办文件同样以2000年作为纳入老旧小区改造的重要时间界限：各地要结合实际，合理界定本地区改造对象范围，重点改造2000年底前建成的老旧小区。

根据该指导意见中设定的工作目标，2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户；到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

2025年是“十四五”规划的收官之年。住建部进一步明确，2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入改造范围。

“2000年左右是商品住房市场发展的重要节点。在此之前建成的小区，房改房占比不小，这些小区内住房不但房龄超过25年，还很有可能没有收取过房屋维修资金，甚至可能缺少小区物业，亟需政府在‘保基本’上进行投入。所以，尽管2000年以后建成的小区也可能面临老化问题，并已被部分地区纳入改造范畴，但改造中的筹资模式、政府投入责任等均有所不同。”一名参与前述国办文件制定研讨的业界专家告诉第一财经。

2019年中央部署实施城市更新工作。据前述业界专家介绍，相较于城市更新的谋划推进，中央和地方推进老旧小区改造步伐更早，住建部等多部委在2017年前后就开始推进试点。2019年下半年，住建部会同发改委等22个部委在全国范围内开展专项调研，彼时发现了老旧小区改造中的突出难点——量大面广、资金来源相对单一、发动群众难、实施改造协调难、后续长效管理难等问题。

近年来，城市更新的内涵不断完善，有关部门还对老旧小区改造、城中村改造、危旧房改造、老工业区和厂房改造等多种城市存量用地的改造进行细化和分类。

倪虹在前述记者会上介绍说，城中村改造，要因地制宜采取拆除后重建、整治提升、拆整结合等多种方式，有序推进；危旧房改造，通过拆除后新建、原址重建、改扩建、抗震加固等多种方式，加快推进，及早消除安全隐患，改善居住环境，解决群众急难愁盼。

与前述其他城市更新举措相比，老旧小区改造在改造模式和资金筹措上有其特殊性。

前述受访业界专家表示，拆除重建类的城中村改造，工程量和增值空间都较大，社会资本进入意愿相对较高；危旧房改造尤其强调多主体参与，鼓励自拆自建。对比来看，老旧小区改造是小动作，是微更新，前期需要协调多方需求，统筹困难程序复杂，而可供市场化主体改造和经营的增值空间和效益相对有限，收益也属于“细水长流”，甚至可能“投入几千万，8-10年才能回本”。

“所以，近年来在推进该项工作时，一方面确保政府投入并做好基础类改造等兜底内容；另一方面，以需求为导向，因地制宜地挖掘潜力资源和市场运作，探索引入社会资本参与改造的模式。”前述业界专家说。

倪虹在前述发布会上也强调，城市更新要“抓体检，找准问题”“先体检、后更新”，从住房、到小区、到社区、到城区，去查找群众身边的急难愁盼问题；老旧小区改造则要“因地制宜实施改造”“也鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”。

截至目前，住建部已发布了多批“城镇老旧小区改造可复制政策机制清单”。第一财经记者梳理发现，在拓宽资金筹集渠道方面，各地的做法包括：按照“谁受益、谁出资”的原则，动员居民出资用于小区改造及补建续筹住宅专项维修资金；以地方财政奖补撬动居民出资；鼓励国企作为投资、建设、运营主体，并予以奖励；地方政府培育规模化运营实施主体，探索由实施运营主体实施老旧小区改造项目，为金融机构提供清晰明确的支持对象等。

另外，山东济南、湖南怀化、安徽芜湖、甘肃嘉峪关等地还通过发行地方政府专项债券的方式，支持老旧小区改造。

在中央资金配套方面，前述国办文件提到，中央财政资金重点支持改造2000年底前建成的老旧小区，可以适当支持2000年后建成的老旧小区，但需要限定年限和比例。支持的重点为基础类改造内容，包括小区内部及与小区联系的供水、排水等基础设施，以及光纤入户、架空线规整(入地)等。

伴随各项支持政策落地见效，示范项目的经验推广，加之民众需求迫切，近两年来，多地老旧小区改造进一步提速。据住建部官网去年11月消息，2023年，内蒙古鄂尔多斯市2000年以前的老旧小区全部改造完成，当年，2005年前老旧小区也将全部完成改造。

今年2月，住建部更新的数据显示，2024年，全国新开工改造城镇老旧小区5.8万个，超额完成5.4万个的年度目标任务。分地区看，北京、新疆生产建设兵团、广东、江苏、上海、河南、安徽、广西、山西、湖南、湖北11个地区2024年实际开工改造城镇老旧小区超额完成计划。

“从2019年中央部署实施城市更新以来，全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个，惠及1.2亿居民。”倪虹在前述民生主题记者会上说。

根据今年政府工作报告，持续推进城市更新和城镇老旧小区改造。

前述受访专家认为，面向“十五五”，老旧小区改造至少还可以从三个方面继续深入。其一，早期改造完成的老旧小区仍需要“回头看”是否有升级改造的需求，需要政府持续关注；其二，目前，一些地方已将2000年以后建成、房龄也较老的包括商品房也纳入改造范畴。对于这些小区，如何明确政府投入内容和产权人需承担的义务责任，需要进一步实践探索；其三，未来老旧小区改造仍需关注回应居民对更美好生活的追求，如在养老、托育等方面的需求，挖掘低效资源，契合消费需求，遵循市场规律，也给予社会资本参与改造更大的想象空间。

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